Του Δρ. Ιωάννη Γκιτσάκη (*)
Το Συμβούλιο Επικρατείας, με μία ιδιαίτερα σημαντική απόφασή του, ακύρωσε ως αντισυνταγματική την υποχρέωση ανάρτησης της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό τουλάχιστον δύο ώρες προ της ώρας έναρξης αυτής, η οποία είχε προβλεφθεί με την υπ’ αριθμ. 154785/15-5-2023 απόφαση του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών, με τίτλο «Καθορισμός κανόνων εφαρμογής της ολικής εκμίσθωσης Επιβατηγών Ιδιωτικής Χρήσης (Ε.Ι.Χ.) αυτοκινήτων με οδηγό μέσω προκρατήσεως» (ΦΕΚ Β΄ 3276/17-5-2023).
Ειδικότερα, με το άρθρο 2 παρ. 2 της εν λόγω απόφασης ορίστηκε, ότι «Με τον όρο προκράτηση νοείται ότι όλα τα στοιχεία της σύμβασης ολικής εκμίσθωσης των Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό αναρτώνται υποχρεωτικώς με ευθύνη των εκμισθωτών ή σε περίπτωση διαμεσολάβησης κατά το άρθρο 13 του ν. 4530/2018 και των φορέων διαμεσολάβησης, στο Ψηφιακό Μητρώο των άρθρων 18 και 20 του ν. 4530/2018, τουλάχιστον δύο (2) ώρες προ της ώρας έναρξης αυτής».
Ο ως άνω ουσιώδης περιορισμός κατέστησε ιδιαιτέρως δυσχερή τη λειτουργία των επιχειρήσεων εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό και την εξυπηρέτηση των πελατών τους (τουριστών και τουριστικών επιχειρήσεων), κάτι που δημιούργησε τεράστια προβλήματα στην ομαλή εξυπηρέτηση της υψηλής τουριστικής κίνησης που καταγράφεται στα δημοφιλή νησιά της χώρας μας, με αποτέλεσμα να δυσφημείται ο ελληνικός τουρισμός και να πλήττεται σοβαρά η εικόνα και η φήμη της Ελλάδας ως κορυφαίου τουριστικού προορισμού σε παγκόσμιο επίπεδο.
Για τους λόγους αυτούς, δεκάδες επιχειρήσεις του κλάδου προσέφυγαν στο Συμβούλιο Επικρατείας, καταθέτοντας τέσσερις αιτήσεις ακυρώσεως κατά της ως άνω απόφασης του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών, με τις οποίες προέβαλαν διάφορους λόγους ακυρώσεως που τεκμηρίωναν τον προδήλως παράνομο και αντισυνταγματικό χαρακτήρα της. Κατόπιν των αιτήσεων αυτών, το ΣτΕ εξέδωσε καταρχήν μια σειρά προσωρινών διαταγών αναστολής εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης.
Στις 14 Μαΐου 2024 εκδόθηκε η πρώτη απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας επί της ουσίας της υπόθεσης, με την οποία, όπως προαναφέρθηκε, ακυρώθηκε ως αντισυνταγματική η επίμαχη διάταξη της απόφασης του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών, που προέβλεψε την υποχρέωση ανάρτησης της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό τουλάχιστον δύο ώρες προ της ώρας έναρξης αυτής. Ειδικότερα, σύμφωνα με το σκεπτικό της απόφασης του ΣτΕ, η ως άνω κανονιστική ρύθμιση δεν είναι νόμιμη, διότι δεν τεκμηριώνεται η αναγκαιότητα του εισαγομένου περιορισμού (του χρόνου προκράτησης των δύο ωρών) στην άσκηση της σχετικής επιχειρηματικής δραστηριότητας, για την εξυπηρέτηση του δι’ αυτής επιδιωκομένου σκοπού. Αντίστοιχες αποφάσεις αναμένεται να εκδοθούν και για τις άλλες τρεις αιτήσεις ακυρώσεως που ασκήθηκαν κατά της απόφασης του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών.
Με την ίδια απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας απορρίφθηκε και η παρέμβαση που ασκήθηκε για τη διατήρηση της απόφασης του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών, από την Πανελλήνια Ομοσπονδία Επαγγελματιών, Ιδιοκτητών Αυτοκινητιστών Ταξί και Αγοραίων, η οποία έχει ως καταστατικό σκοπό τη διασφάλιση, κατοχύρωση, διαφύλαξη, μελέτη και προαγωγή των οικονομικών, κοινωνικών και επαγγελματικών συμφερόντων των μελών της, δηλαδή των Επαγγελματιών, Ιδιοκτητών Αυτοκινητιστών Ταξί και Αγοραίων.
Ειδικότερα, με την υπ’ αριθμ. 656/2024 απόφασή του, το Συμβούλιο Επικρατείας επισημαίνει, καταρχήν, ότι είναι δυνατόν να εξειδικεύεται από τη Διοίκηση η νομοθετικά προβλεφθείσα απαίτηση της προκράτησης, με τη θέσπιση συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος, το οποίο θα πρέπει υποχρεωτικώς να μεσολαβεί μεταξύ της σύναψης και της έναρξης εκτέλεσης της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό. Τούτο δε, προκειμένου να διασφαλισθεί επαρκώς η διάκριση των δραστηριοτήτων της ολικής εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό, από την εκτέλεση μεταφορικού έργου από τα Ε.Δ.Χ. αυτοκίνητα.
Επισημαίνει, όμως, ότι το θεσπιζόμενο για την προκράτηση χρονικό διάστημα θα πρέπει, αφενός να είναι εύλογο και αφετέρου, να τελεί σε αντιστοιχία τόσο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, όσο και προς τις συνθήκες μεταφοράς επιβατών από τα Ε.Ι.Χ. αυτοκίνητα με οδηγό στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο. Σε κάθε περίπτωση δε, η θέσπιση συγκεκριμένου χρόνου προκράτησης δεν μπορεί να συνεπάγεται δυσανάλογο περιορισμό στην άσκηση της οικείας οικονομικής δραστηριότητας, κατά παράβαση των συνταγματικών αρχών της οικονομικής ελευθερίας και της αναλογικότητας, που κατοχυρώνονται στα άρθρα 5 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος αντίστοιχα.
Ακολούθως, το ΣτΕ επισημαίνει, ότι από την προσβαλλόμενη απόφαση του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών και τα συνοδεύοντα αυτή στοιχεία δεν προκύπτουν τα κριτήρια και οι εκτιμήσεις στις οποίες στηρίχθηκε η Διοίκηση για τη θέσπιση του συγκεκριμένου χρόνου προκράτησης των δύο ωρών. Δεδομένου, μάλιστα, ότι ο νομοθέτης προέβλεψε τη μείωση της ελάχιστης διάρκειας της σύμβασης ολικής εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό στα νησιά της χώρας κατά την τουριστική περίοδο σε μισή ώρα (έναντι της ελάχιστης διάρκειας των τριών ωρών που ισχύει στην υπόλοιπη ηπειρωτική χώρα), λαμβάνοντας υπ’ όψιν συγκεκριμένες παραμέτρους του εκτελουμένου μεταφορικού έργου, όπως οι μικρές σχετικά αποστάσεις, η έλλειψη μέσων μαζικής μεταφοράς και οι αυξημένες μεταφορικές ανάγκες για την εξυπηρέτηση των τουριστών, το Δικαστήριο έκρινε πως δεν τεκμηριώνεται επαρκώς, ότι η θέσπιση του ανωτέρω χρόνου προκράτησης των δύο ωρών ανταποκρίνεται στις προαναφερθείσες συνθήκες εκτέλεσης του μεταφορικού έργου στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο.
Κατόπιν τούτων, το Δικαστήριο έκρινε, τελικώς, ότι δεν τεκμηριώνεται η αναγκαιότητα του εισαγομένου περιορισμού στην άσκηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας των Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό, για την εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου σκοπού (διασφάλιση της διάκρισης των δραστηριοτήτων της εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό, από την εκτέλεση μεταφορικού έργου των Ε.Δ.Χ. αυτοκινήτων). Συνεπώς, εφόσον δεν προκύπτει ότι με την επίμαχη ρύθμιση του άρθρου 2 παρ. 2 της ως άνω απόφασης του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών εξυπηρετείται κατά τρόπο αναλογικό ο δι’ αυτής επιδιωκόμενος σκοπός, η ρύθμιση αυτή δεν έχει τεθεί νομίμως.
Από το ως άνω σκεπτικό της απόφασης του Συμβουλίου Επικρατείας συνάγεται, ότι το Δικαστήριο στήριξε την κρίση του για την αντισυνταγματικότητα της προβλεφθείσας υποχρέωσης ανάρτησης της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό τουλάχιστον δύο ώρες προ της ώρας έναρξης αυτής, σε δύο νομικές (συνταγματικές) βάσεις:
- Στην προσβολή της συνταγματικής αρχής της οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 παρ. 1 Συντ.), κρίνοντας ότι η συγκεκριμένη υποχρέωση θίγει τον πυρήνα του ως άνω συνταγματικού δικαιώματος, εισάγοντας δυσανάλογο περιορισμό στην άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας των επιχειρήσεων εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό.
- Στην παραβίαση της συνταγματικής αρχής της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.), κρίνοντας, αφενός ότι η συγκεκριμένη υποχρέωση δεν είναι εύλογη και αφετέρου, ότι δεν τελεί σε αντιστοιχία τόσο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό (διασφάλιση της διάκρισης των δραστηριοτήτων της εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό, από την εκτέλεση μεταφορικού έργου των Ε.Δ.Χ. αυτοκινήτων), όσο και προς τις συνθήκες μεταφοράς επιβατών από τα Ε.Ι.Χ. αυτοκίνητα με οδηγό στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο. Ως εκ τούτου, δεν τεκμηριώνεται ούτε η αναγκαιότητα του επίμαχου περιορισμού στην άσκηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας των Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό για την εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου σκοπού, αλλά ούτε εξυπηρετείται κατά τρόπο αναλογικό ο δι’ αυτής επιδιωκόμενος σκοπός (αναλογικότητα εν στενή εννοία). Εισάγεται, δηλαδή, ένα μέτρο δυσανάλογο σε σύγκριση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, ο οποίος θα μπορούσε να επιτευχθεί με ηπιότερα και λιγότερο επαχθή μέτρα.
Από το ανωτέρω σκεπτικό της απόφασης του Συμβουλίου Επικρατείας προκύπτει, ότι το Δικαστήριο θα μπορούσε να κρίνει ως εύλογο και αναλογικό ένα χρονικό προσδιορισμό της έννοιας της προκράτησης, ο οποίος θα τελούσε σε αντιστοιχία προς τις συνθήκες μεταφοράς επιβατών από τα Ε.Ι.Χ. αυτοκίνητα με οδηγό στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο. Δηλαδή, έναν χρονικό προσδιορισμό αντίστοιχο με αυτόν της ελάχιστης διάρκειας της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο, ο οποίος καθορίζεται νομοθετικά σε μισή ώρα. Κάθε χρονικός προσδιορισμός της έννοιας της προκράτησης, ο οποίος θα υπερβαίνει τη μισή ώρα, πιθανότατα θα κριθεί και πάλι αντισυνταγματικός από το ΣτΕ με το ίδιο σκεπτικό.
Εντελώς οριακά θα μπορούσε να κριθεί συνταγματικός ο χρονικός προσδιορισμός της προκράτησης σε μία ώρα, υπό την προϋπόθεση ότι το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών θα μπορούσε να τεκμηριώσει επαρκώς, ότι ο συγκεκριμένος χρόνος προκράτησης της μίας ώρας ανταποκρίνεται στις συνθήκες εκτέλεσης του μεταφορικού έργου στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο. Ιδίως δε να τεκμηριώσει επαρκώς τη διαφοροποίηση ανάμεσα στο συγκεκριμένο χρόνο προκράτησης (μία ώρα) και στην ελάχιστη διάρκεια της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό στα νησιά κατά την τουριστική περίοδο (μισή ώρα). Κάτι που προφανώς είναι πάρα πολύ δύσκολο να τεκμηριωθεί επαρκώς από τη Διοίκηση και, ως εκ τούτου, εκτιμάται ότι τυχόν χρονικός προσδιορισμός της προκράτησης σε μία ώρα θα κριθεί και πάλι αντισυνταγματικός από το ΣτΕ.
Η ως άνω απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας, η οποία, μάλιστα, λόγω της σπουδαιότητας της υπόθεσης εκδόθηκε από την επταμελή (αυξημένη) σύνθεση του αρμοδίου τμήματος του Δικαστηρίου, είναι ιδιαίτερα σημαντική και για το γενικότερο ζήτημα της συνταγματικότητας του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου λειτουργίας των επιχειρήσεων εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό, καθώς και για τους περιορισμούς που δύναται να επιβάλλονται στην παροχή υπηρεσιών εκ μέρους των επιχειρήσεων αυτών. Πράγματι, το «κανονιστικό» αποτέλεσμα της συγκεκριμένης νομολογιακής κρίσης του ΣτΕ δεν περιορίζεται μόνο στον επίμαχο περιορισμό (της υποχρέωσης ανάρτησης της σύμβασης εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτου με οδηγό τουλάχιστον δύο ώρες προ της ώρας έναρξης αυτής), αλλά έχει εφαρμογή και σε κάθε άλλο αντίστοιχο περιορισμό που προβλέπεται από την ισχύουσα νομοθεσία αναφορικά με την άσκηση της ως άνω επιχειρηματικής δραστηριότητας και την παροχή των σχετικών υπηρεσιών, ο οποίος λειτουργεί αποτρεπτικά και περιορίζει εξίσου την οικονομική ελευθερία των επιχειρήσεων εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό ή προσκρούει στην αρχή της αναλογικότητας.
Αντίστοιχη νομολογιακή θέση διατύπωσε πριν από ένα περίπου χρόνο και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πράγματι, το ΔΕΕ, με την απόφασή του στην υπόθεση C-50/21, Prestige and Limousine, η οποία δημοσιεύτηκε στις 8 Ιουνίου 2023, έκρινε ότι ο περιορισμός του αριθμού των αδειών παροχής υπηρεσιών εκμίσθωσης οχημάτων με οδηγό στην αστική περιοχή της Βαρκελώνης, ο οποίος επιβλήθηκε με πρωταρχικό σκοπό τη διασφάλιση της οικονομικής βιωσιμότητας των επιχειρήσεων ταξί, αντιτίθεται στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς ο εν λόγω σκοπός είναι αμιγώς οικονομικής φύσεως και δεν μπορεί να αποτελέσει επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, που θα δικαιολογούσε την επιβολή του συγκεκριμένου περιορισμού, ενώ παράλληλα αντιβαίνει και στην αρχή της αναλογικότητας.
Ειδικότερα, όπως ανέπτυξα σε σχετικό άρθρο μου, με τίτλο «Οι εξελίξεις μετά την απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για τη νομιμότητα των περιορισμών που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό», σύμφωνα με την κρίση του ΔΕΕ, ο σκοπός της διασφάλισης της οικονομικής βιωσιμότητας των υπηρεσιών ταξί είναι λόγος αμιγώς οικονομικής φύσεως, ο οποίος δεν μπορεί να αποτελέσει επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος. Και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να δικαιολογήσει τον περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης των επιχειρήσεων εκμίσθωσης οχημάτων με οδηγό, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 της ΣΛΕΕ.
Όσον αφορά δε στην αναλογικότητα του ως άνω περιορισμού, το ΔΕΕ υπογράμμισε, ότι ο περιορισμός των αδειών παροχής υπηρεσιών εκμίσθωσης οχημάτων με οδηγό, στο ένα τριακοστό των αδειών ταξί, δεν είναι κατάλληλος για να διασφαλίσει την επίτευξη του σκοπού της ορθής διαχείρισης των μεταφορών, της κυκλοφορίας και του δημόσιου χώρου, καθώς και της προστασίας του περιβάλλοντος. Τούτο διότι οι επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών εκμίσθωσης οχημάτων με οδηγό εξυπηρετούν, στην πραγματικότητα, την υλοποίηση των ως άνω δημόσιων σκοπών (και ιδίως τη μείωση της χρήσης ιδιωτικών οχημάτων, την επίτευξη του στόχου της αποτελεσματικής και χωρίς αποκλεισμούς κινητικότητας, μέσω της ψηφιοποίησής τους και της ευελιξίας κατά την παροχή υπηρεσιών, καθώς και την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών μέσω οχημάτων εναλλακτικών πηγών ενέργειας). Τέλος, το Δικαστήριο έκρινε, ότι θα μπορούσαν να υιοθετηθούν λιγότερο επαχθή μέτρα για τον περιορισμό του ενδεχόμενου αντίκτυπου του στόλου των επιχειρήσεων εκμίσθωσης οχημάτων με οδηγό στις μεταφορές, την κυκλοφορία και τον δημόσιο χώρο εντός της πόλης, καθώς και για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος.
Η εξεταζόμενη απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας συνιστά απόφαση σταθμό για τις επιχειρήσεις εκμίσθωσης Ε.Ι.Χ. αυτοκινήτων με οδηγό. Αποτελεί την πρώτη μεγάλη δικαστική νίκη των επιχειρήσεων αυτών, στην προσπάθειά τους για τον εξορθολογισμό του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου λειτουργίας τους και για την κατάργηση των υπέρμετρων και αντισυνταγματικών περιοριστικών ρυθμίσεων που παρεμποδίζουν την ομαλή επιχειρηματική τους λειτουργία. Ενός ασφυκτικού κανονιστικού πλαισίου και ενός πλέγματος δυσανάλογων διοικητικών κυρώσεων και προστίμων, που καθιστούν ιδιαιτέρως δυσχερή έως και απαγορευτική την άσκηση της συγκεκριμένης επιχειρηματικής δραστηριότητας. Κάτι που προφανώς αντιβαίνει, όχι μόνο στο Σύνταγμα, όπως κρίθηκε με την εξεταζόμενη απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας, αλλά και στο ίδιο το δημόσιο συμφέρον (της προώθησης και ανάπτυξης του τουρισμού), προς βλάβη του ελληνικού τουρισμού και της εθνικής οικονομίας.
* Ο Δρ. Ιωάννης Γκιτσάκης είναι Δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω στη Θεσσαλονίκη, με ειδίκευση στις Δημόσιες Συμβάσεις και στις Συμβάσεις Παραχώρησης και ΣΔΙΤ, Διδάκτωρ Διοικητικού Δικαίου και Σύμβουλος Επενδύσεων και Τουριστικών Επιχειρήσεων (email: [email protected] / twitter @gitsakis)
